民主党派加强民主监督的问题与对策刍议
汪 丞
新颁布的《中国共产党统一战线工作条例》规定，民主党派作为中共领导的参政党，基本职能是“参政议政，民主监督，政治协商”。民主监督作为我国参政党的一个法定重要职能再次得到了强化。我国参政党的民主监督与执政党的党内监督、法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督等相辅相成、相互影响，共同构成了中国特色的监督体系。参政党的民主监督，既不同于权力监督所具有的强制执行力和法律约束力，又有别于西方国家在野党对执政党的攻讦性批评，而是以提意见、作批评为表现形式的“非权力性”柔性政治监督。这种监督是中国特色政党制度的一个特点和优势。加强民主党派的民主监督，有利于充分听取社会各个阶层的意见，发扬社会主义民主，促进政府决策或处置的民主化和科学化；有利于监督国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、反腐倡廉；有利于人民群众合法地表达利益诉求，减少社会矛盾，促进社会和谐。但由于这种柔性监督不能直接改变被监督者的政治和行政行为，使参政的民主监督效果不能立竿见影的体现出来，因而它容易被轻视和忽视。这种忽视不仅是被监督者忽视，也包括民主党派自己对民主监督职能的忽视。因为一件没有赋权的工作确实很难开展。因而民主党派民主监督存在所谓的“虚位”、“弱监”、“空转”等实效性不足的现象。
一、民主党派民主监督实效性不强的原因多维透视
当前，我国参政党的民主监督由于受一些主客观条件的限制，使民主监督的实效性不强，没有起到政治监督的作用，这其中有着深刻的主客观原因，主要表现如下：
1.监督主体：监督意识不强与能力不足
目前，参政党民主监督存在定位不清、监督能力不足等现象，直接影响了民主监督实效性的发挥。具体表现为：民主党派自身对于民主监督理论的研究还不够深入，监督的自觉性不强，缺乏对监督对象到位的监督意识；缺乏专门的监督组织保障和人才保障；履行监督职能中发现问题、分析问题、解决问题的整体水平还有待提高；监督形式有一定的局限性，主要是在人大政协会议或通报会上，通过书面的提案、信息、调查报告等书面形式进行；对中共党员干部的廉政监督，主要是通过各级地方党委主动邀请，民主党派和各界人士应邀参加等形式进行。缺乏有效的监督手段和方法，达不到监督的预期目标。
2.监督客体：民主氛围不够与意识弱化
民主党派能否对执政党实行有效的监督，还取决于执政党各级领导的认识和态度。一些基层党政领导对于民主监督本身缺乏正确的理解，对接受民主监督的必要性认识不足。仅仅把民主党派视为“智囊团”，而不是“监控器”。有些干部认为受监督就是对其不信任，是有意“找岔子”、“无事生非”，是对工作不支持，是对其政绩的否定。一些党派成员由此怕得罪人，怕惹事，“多栽花少种刺”，不敢讲真话、讲实话，甚至不敢讲话。在患得患失的心理下，对问题多采取回避态度或淡化处理方式，使民主监督弱化。有些领导干部对民主监督是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，在民主氛围不够的情况下，达不到政治监督的效果。
3.监督程序：知情渠道不畅与程序虚化
民主监督中的“监”有“监测”之意，“督”有“督促”之义。参政党民主监督，作为社会政治监督体系的一部分，同样需要规范有序的程序。在实际运行中，民主监督的监督程序还存在不少缺陷，极大地影响了参政党民主监督的实效性。一般基本的监督应包括“知情——沟通——反馈”环节。监督的科学性、正确性来源于信息的丰富与完整。无论是监测还是督促，其基本条件就是对相关信息的知情权。从目前情况看，民主党派只能被动知情，所需信息大部分靠被监督对象提供。这种信息既不深入，也不完整，至多只算“消息”——信息的外壳，而掌握不到内核的东西；被监督对象出于自我利益最大化的考量，自身提供的信息难免是有选择的。在政治监督主、客体之间信息不对称的情况下，监督内容知政知情信息不足，行使监督职责时，往往无的放矢，实施民主监督就是一句空话。
从沟通环节来看，在民主氛围不足的情况下，各级党委和政府领导虽然口头上重视民主监督，也召开各种民主协商会议，听取民主党派的意见，但协商会变成想起来就开，意见听完就完，完全是走走过场而已，使民主监督流于形式。
从反馈环节来看，参政党除了以政协提案形式反映的意见、建议有明确的反馈制度外，其他形式反映的意见、建议，反馈程序缺少，规范的反馈的机制还未形成。许多问题提出反映后，得不到明确、及时、完整的答复，而是推诿、扯皮，敷衍了事，在一定程度上影响了参政党成员及其他所联系的群众参与民主监督的积极性，对民主监督的动力有一定的影响。由于知情、沟通、反馈程序虚化，使得参政党履行民主监督时要么提出的是滞后、零碎、片面的建议和意见，要么参政党提出好的建议并未得到实际采纳。
4.监督机制：机制建设缺陷与操作失范
虽然民主监督作为国家社会政体的重要监督形式，越来越受各级领导重视，但参政党民主监督的柔性特质使这样的监督缺乏制度化、规范化、程序化的刚性约束，如民主监督的运行机制，如知情环节、沟通环节、协商环节、反馈环节、宣传环节尚不完善，对被监督者开展调查监督在制度上尚缺乏保障，制度上更多强调的是被监督者的自觉性和监督者的积极主动性。事实上，使监督无章可循，存在不确定性和可伸缩性。监督机制薄弱，导致监督内容和层次尚达不到现代多党合作政治协商的审视标准。反馈机制不健全，影响了民主监督的积极性和活力。许多地方的民主监督的成效完全取决于党政一把手的开明度。从监督成效来看，在人大政协中民主党派成员民主监督提出的内容与宏观决策有时出现不匹配；监督层次涉及事务性问题多，触及实质性的问题少；监督重点难以到位且落实不好；滞后监督多，及时监督少；一般参政议政强、深度民主监督弱；特约人员队伍的结构还有待优化、功能作用发挥还有待加强；民主监督的职能发挥不够充分，民主监督的成效不明显。
二、增强参政党民主监督实效性的对策思考
在当前形势下，发挥各民主党派的特色和优势，推动民主监督取得实效，需要针对当前民主监督中存在的问题，对症下药，方能取得成效。
1.激活政党特性，强化监督职能
加强参政党自身监督能力建设。作为监督主体，民主党派自身监督能力水平对于提高监督质量具有决定性的作用。因此，各党派必须强化自身的监督能力建设，加强思想作风、理论素养、工作能力建设，加深对民主监督意义的理解，真正使监督“监到点子上，督到要害处”。首先，应加强民主党派对监督意义的认识。各参政党要加强对自身的民主监督理论的研究，认识到民主监督是民主党派作为参政党存在价值的重要体现。“长期共存，互相监督”主要表现为参政党对执政党的监督，是一种建设性的监督，要提高自觉接受中共领导的政治觉悟，增强监督的自觉性。其次，建立民主监督的组织保障和人才保障，推进民主党派民主监督的专职化、专业化。专职化，即加强民主党派的组织建设，探索成立专门负责本党派民主监督工作的组织、领导机构，在民主党派机关设立民主监督专职部门，如组建“民主监督工作委员会”，负责领导、协调本党的民主监督工作；负责联系、协调、指导本党的人大代表、政协委员开展民主监督工作；负责管理本党的特约监督人员，并指导他们开展民主监督工作。专业化，即要求监督者具有较高的政治和政策水平，具备高水平的专业素质。各民主党派均应有意识有目的有步骤地培养建立一支具有一定数量和规模的高素质、高效能的专司民主监督的人才队伍，要通过举办培训班、研讨会、经验交流会、在社会主义学院开设民主监督课程等途径，加强人才培养，不断提高监督人员的自觉性、责任心、政治政策水平以及监督业务能力，使会监督、敢监督、善监督的人才能够脱颖而出。这是做好民主监督的基础。
3. 加强监督机制建设，增强民主监督的动力
参政党的民主监督能否良性运作，在很大程度上依赖监督制度的完善程度。因此，要在理论和实践中进一步加强和优化民主监督的程序性制度、保障性制度、特约人员制度，健全知情、沟通、反馈等环节等相关制度，不断建立健全一些民主党派监督工作机制，如探索建立民主监督的保障机制，制定明确、具体、可操作的程序，建立规范化的监督秩序，以保障民主党派的民主监督工作在合法有序的环境下健康运行，克服监督的盲目性、被动性，避免随意性和人为因素的影响，提高监督行为的严密性和科学性。建立知情沟通机制，规范“知情”对象、范围、时间和方式方法，加快中共党务、政务公开，拓展党派知情渠道、范围和参与程度，畅通下情上达的渠道；坚持和完善重大问题决策前和决策执行过程中同民主党派协商通报制度，丰富和拓展政治协商的内容。建立健全意见建议采纳反馈机制，克服“泥牛入海”现象。建立健全监督考核激励机制。一方面将民主监督过纳入民主党派绩效考核；另一方面将民主党派民主监督意见的落实到中共党委或政府具体部门和责任人，将办理效果与年终考核评优挂钩。建立党派监督员竞争机制，加强对特约监督人员的培养和管理。建立和完善民主党派参政议政、民主监督工作协调调度机制，为民主党派围绕中心、把握重点、实施监督提供支持。进一步健全和完善政府及有关部门与民主党派的对口协作及联系机制，增进了解，深入协商，科学施政，提高现有民主监督制度的科学化水平。要创造条件为民主党派的自身修养和综合素质的培养提高建立保障机制和建立规范自律机制，为规范监督行为，提高监督质量提供保障。
3.创新形式方法，提升民主监督的能力
民主监督的形式、方法是实现有效监督的载体。只有形式、方法有效，才能防止监督的形式主义和随意性。首先，完善信息知政知情权能力建设，不断提升履行监督职能中发现问题、分析问题、解决问题的整体水平和能力。其次，把握监督力度，明确监督重点，尽职而不越位，既要敢于发现问题，指出问题，又不能站在对立面，专挑毛病，一味指责，应当寓监督于支持之中。要以真诚合作的态度，敢于监督，善于监督，提高民主监督的实效性，真正让自己成为执政党的诤友和挚友。再次，注意提高监督的深度、广度、尺度和角度，力求使所提出的批评依据充分，客观公正，所提出的建议具有针对性、可行性、操作性。要抓好以下“转变”：从依靠个人力量转到发挥党派整体作用；从工作务虚转到内容务实；从思想被动转到行为主动；从不知情监督转到深入走访调查；从局部的、事务性监督向全局的、政治监督转移；从事前的论证切入加强监督，而不是对党和政府工作情况的“好”或“坏”的事后简单监督或者评价。再次，加强民主监督手段和方法的创新能力建设。积极探索和创新一些新的监督形式和方法，延伸监督手段，与其他监督方式进行横向合作，优势互补，形成监督合力，以达到单靠民主监督所不能达到的效果。如利用现代科技手段，创新民主监督形式，强化民主党派民主监督与舆论监督的结合的机制。积极利用网站、智能手机，通过微信、微博、QQ群等方式，或在电视台、报纸上开辟专栏，让民主监督实时化、效率化，使提案、建议和群众的呼声的反馈、督办、落实的过程变得完善有效，监督的效果得到提升。
4.加强监督立法，营造民主监督的氛围
从监督环境来看，到目前为止，保障民主党派等党外代表人士民主监督职能的法规未出台。已有文件中对民主党派履行民主监督职责缺乏系统具体的标准、程序和可操作的方式，据此实施监督难度大。为此，首先，要完善监督立法。国家立法机关有必要制定一部规范参政党履行民主监督职能的法规，如制定《民主党派民主监督条例》，为参政党开展民主监督提供法律依据和保障。尽可能改善民主党派监督条件，提高各项工作经费，加强监督广度、深度和力度，加强横向联系，树立整体实力，打造良好形象，强化民主党派民主监督地位。其次，要拓展民主空间，强化民主监督氛围。邓小平说过：“监督问题实质是个民主问题。”政治民主化是在与政治监督的互动中不断得到发展，政治民主又为政治监督提供了必不可少的力量支持。无论是党内监督还是党外监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活。现有的政治体制和格局所营造的民主氛围难以保障民主党派监督职能的落实。参政党民主监督实效性的进一步发挥与增强，要看某届领导班子推进民主政治的决心和力度。因此，要发展民主政治，营造良好的民主监督政治环境和氛围，这是增强参政党民主监督实效性的根本前提。因此，在加强参政党民主监督建设的同时，还要大力加强中共党内监督、人大监督、司法监督和社会监督机制建设，做好监督体系的顶层设计，完善中国的监督体系，加快民主进程。尤其要注意发挥人大和政协两个民主平台的共同作用，健全协商民主制度，提高民主监督运作效率和效果。